В Кремле прошло заседание Госсовета России, посвящённое вопросу о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов.
Открывая заседание, В.Путин сообщил, что в прошедшем году расходы консолидированного бюджета России превысили 22 трлн рублей (37% ВВП). В 2014 году бюджет России будет составляться на программной основе. В.Путин призвал регионы формировать бюджеты именно по этому принципу.
Как руководитель рабочей группы Госсовета по повышению эффективности расходования бюджетных средств С.Собянин доложил об основных трудностях в сфере расходования бюджетных средств и путях решения этих проблем. «Можно и нужно постоянно совершенствовать механизмы и способы эффективного расходования средств, изучать и внедрять лучший опыт в этой сфере, определять актуальные приоритеты расходов на цели, нужные для граждан и страны в целом», — отметил Мэр Москвы.
В последние годы, по словам С.Собянина, были созданы механизмы повышения эффективности бюджетных расходов: создана система казначейского исполнения бюджета, осуществляется переход на трёхлетнее бюджетное планирование, упорядочены межбюджетные отношения, сформирована прозрачная система госзакупок и другие механизмы.
Отдельно С.Собянин назвал направления, которые требуют усиленного внимания, среди которых внедрение программного бюджета. В Москве для реализации программ наряду с бюджетными средствами удалось привлечь частные инвестиции и другие источники. «В результате стал понятным общий объём реальных ресурсов, привлекаемых для реализации той или иной программы», — заявил С.Собянин и уточнил, что средства бюджета составляют половину общего объёма средств. По его словам, в 2014 году будет сформирован программный бюджет России, а в 2015-м — всех регионов.
Одним из направлений работы должно стать формирование контрактной системы государственных закупок. С.Собянин заметил, что долгосрочное планирование закупок должно быть основано на приоритетах развития региона и государственных программах. Важным приоритетом, по словам Мэра Москвы, является доступность информации о бюджете, участие населения в его формировании, а также создание механизмов общественного контроля. Так, в некоторых регионах созданы порталы под условным названием «Открытый бюджет» (в Москве такой портал запущен в 2011 году). Однако, по словам С.Собянина, необходимо не только раскрывать параметры бюджета, но и создавать инструменты общественного контроля за качеством и сроками выполнения услуг. С этой целью в некоторых регионах уже заработали порталы, аналогичные столичному «Москва. Наш город», который делает доступным для граждан большой объём информации, связанной с оказанием различных услуг.
Отдельное беспокойство, по словам С.Собянина, вызывает сокращение доли инвестиционных расходов в региональных бюджетах с 15 до 10%. «Продолжение этой негативной тенденции может поставить под угрозу устойчивость развития регионов и их бюджетов», — заявил Мэр Москвы.
С.Собянин также обратил внимание на тему разграничения полномочий между федеральной властью и регионами. Происходящие изменения в бюджетной сфере приводят к снижению доходной базы регионов, поэтому Мэр Москвы предложил Правительству России обратиться к теме баланса источников доходных и расходных обязательств регионов и проводить мониторинг этого баланса.
«В заключение хочу сказать, что необходимо в кратчайшие сроки доработать и принять правительственную программу повышения эффективности расходов», — заключил С.Собянин.
Также в заседании Госсовета приняли участие Министр финансов России А.Силуанов, Председатель Счётной палаты России Т.Голикова, Министр экономического развития России А.Улюкаев, руководители регионов, главы политических партий и другие.
Выступление Сергея Собянина на заседании Государственного совета России по вопросу о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов:
С.Собянин: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги! Действительно, сегодняшняя тема заседания Госсовета имеет непреходящую актуальность особенно в сегодняшних жёстких бюджетных ограничениях. Очевидно, что невозможно раз и навсегда сделать бюджетные расходы идеально эффективными. Но можно и нужно постоянно совершенствовать механизмы и способы эффективного расходования средств, изучать и внедрять лучший опыт в этой сфере, определять актуальные приоритеты расходов на цели, нужные для граждан и страны в целом. Необходимо стремиться за одни и те же деньги получать лучший результат, заниматься, где это оправдано и возможно, замещением бюджетных инвестиций частными.
За последние годы созданы определённые механизмы для повышения эффективности бюджетных расходов, создана система казначейского исполнения бюджета, позволяющая контролировать целевое использование бюджетных средств, идёт переход на трёхлетнее бюджетное планирование, которое помогает видеть перспективу, планировать затраты на среднесрочный период и заключать многолетние контракты, разграничены полномочия, расходные обязательства и доходные источники по уровням власти, упорядочены межбюджетные отношения, большая часть трансфертов распределяется по установленным и понятным методикам, сформирована система госзакупок, в основе которой — открытые и конкурентные механизмы, изменены принципы деятельности бюджетных учреждений: они стали более самостоятельными, у них появились стимулы для повышения качества государственных услуг, оказываемых гражданам. Тем не менее, несмотря на определённый прогресс, есть целый ряд направлений, требующих серьёзного улучшения. В качестве таких направлений в докладе, подготовленном рабочей группой, обозначены: внедрение программного бюджета, активное привлечение внебюджетных источников финансирования, дальнейшее развитие контрактной системы и повышение оказываемых бюджетной сети услуг, общественный контроль за расходованием бюджетных средств.
Первое и очень важное направление — это внедрение программного бюджета. Ряд регионов уже практически полностью перешёл на программный бюджет, когда большая часть расходов сформирована по программно-целевому методу. Это республики Карелия и Чувашия, Брянская, Кировская, Омская, Пензенская и Тверская области. В указанных регионах удельный вес расходов бюджетов, формируемых в рамках существующих программ, уже в 2012 году превысил 90%.
В Москве с этого года нам удалось консолидировать в госпрограммах не только ресурсы городского бюджета, но и средства частных инвесторов, а также инвестиционные программы предприятий-монополистов, средства государственных внебюджетных фондов. В результате стал понятным общий объём реальных ресурсов, привлекаемых для реализации той или иной программы. Кстати, оказалось, что бюджетные деньги составляют только половину объёма средств, которые используются для решения той или иной задачи развития города. С 2014 года переход на программный бюджет будет, как уже сказано, осуществлён на федеральном уровне, а с 2015 года — во всех субъектах Российской Федерации. Со сроками всё понятно, главное при этом — избежать формального подхода к программам. Они должны учитывать реально имеющиеся бюджетные ресурсы и потенциал внебюджетных источников, быть комплексными и носить межведомственный характер, иметь понятные гражданам конечные результаты и в то же время содержать профессиональные показатели расходования ресурсов.
Следующее важное направление — это формирование контрактной системы. Речь идёт не просто о механизме заключения договоров на поставку товаров и услуг. Речь идёт о долгосрочных планах закупок, увязанных с приоритетами развития, об экспертизе, общественном обсуждении и новой процедуре контрактации, а также о контроле за выполнением обязательств. Причём эффективное функционирование федеральной контрактной системы без госпрограмм также очень проблематично, потому что по-хорошему все контракты должны изначально планироваться на основе стратегических целей и приоритетов, утверждённых в программах. Очевидно, что уже сейчас надо активно готовиться к работе по новым правилам. При этом в ряде регионов накоплен серьёзный опыт планирования закупок, формирования начальных цен, проведения независимой экспертизы цен, использования типовых контрактов и библиотек контрактов. Необходимо сделать механизмы реализации нового закона более гибкими и учесть лучшую практику регионов, наработанную в предыдущие годы.
Мы все знаем о проблемных моментах 94-го Федерального закона, и было бы ошибкой допустить их воссоздание на уровне подзаконных актов. В целом считаю, что реализация 44-го закона позволит вывести систему госзакупок на качественно новый уровень. Задача — оперативно и качественно доработать нормативно-правовые акты и с 1 января начинать работать по новому закону. Но необходимо иметь в виду, что мало доработать и принять федеральные нормативные акты, для того чтобы эти нормы заработали с 1 января следующего года, надо принять целый комплекс и региональных нормативных актов.
Важнейшей темой остается повышение эффективности бюджетной сети. Этому несомненно способствует 83-й закон, который заработал уже с 2011 года. Закон определил переход учреждений от сметного финансирования на госзадание. Это позволило оптимизировать расходы учреждений и повысить их эффективность. Но надо иметь в виду, что формальная реализация закона ничего не даёт, необходимо чётко соблюдать его базовые принципы. О чём идёт речь? Это значит поддерживать самостоятельность учреждений, обеспечивать стабильность нормативов, финансировать учреждения в зависимости от потребителей и услуг, изменить принципы оплаты труда, предоставить потребителю право выбора поставщиков услуг. На практике мы видим, что большой эффект даёт наведение порядка в учёте потребителей услуг. Электронный учёт школьников, детей в детских дошкольных учреждениях, прикреплённых пациентов к поликлиникам помогает определить реальную загрузку сети и точное число потребителей услуг.
Всё это, по сути, революционные изменения в финансировании учреждений, и, конечно, требуется время, чтобы получить максимальный эффект от внедрения закона. Но несомненно, что эффективность бюджетной сети во многом зависит от политики регионов, от политики министерств и ведомств, от их видения дальнейшего функционирования тех или иных отраслевых схем. Здесь также важно присматриваться к лучшей практике, которая наработана в последние годы.
Следующая тема — доступность информации о бюджете, участие населения в процессе его формирования, создание механизмов общественного контроля.
В ряде регионов появились интернет-порталы под условным названием «Открытый бюджет». Такой полезный опыт есть в республиках Коми и Алтай, Ленинградской, Липецкой, Мурманской областях и целом ряде других регионов.
В Москве ещё в 2011 году создан интернет-портал «Открытый бюджет» города. Здесь представлены актуальные сведения об исполнении бюджета по доходам и расходам, размещена информация о ходе реализации городских программ.
Но важно не просто раскрывать общие параметры бюджетов и программ, а идти дальше — создавать инструменты общественного контроля за качеством и сроками выполнения конкретных работ и услуг.
В Республике Татарстан, Нижегородской, Свердловской, Самарской областях и других регионах появились порталы народного контроля. В Москве открыт аналогичный по функциям портал «Наш город». Благодаря общедоступному сервису граждане в режиме реального времени активно взаимодействуют с властями, информируют, как обстоят дела с ремонтом, благоустройством в их конкретном районе, квартале, дворе или доме, высказывают мнения о работе местных чиновников. Жители также могут реально контролировать сроки и качество исполнения целого ряда контрактов. Более того, на основе их предложений формируется основная часть расходов бюджета по благоустройству города. Очевидно, что прямой контроль жителей — это, пожалуй, лучшее средство повышения эффективности бюджетных трат.
Уважаемые коллеги, хотел бы также затронуть ряд, на мой взгляд, важных вопросов, напрямую связанных с планированием и эффективным использованием бюджетных средств.
Во-первых, серьёзное беспокойство вызывает динамика сокращения доли инвестиционных расходов в региональных бюджетах (за последний год эта доля уменьшилась с 15 до 10%), тем самым нарушается баланс между социальными расходами и вложениями в экономический рост. Продолжение этой негативной тенденции может поставить под угрозу устойчивость развития регионов и их бюджетов.
Во-вторых, переход на программный бюджет должен способствовать расширению практики замещения бюджетных ресурсов средствами частных инвесторов. Мы много говорим о частно-государственном партнёрстве, но рамочный закон в этой области пока не принят — он принят в первом чтении, и просьба, конечно, ускорить его принятие. Также потребуются изменения в налоговое, земельное, гражданское и бюджетное законодательство.
В-третьих, не могу не затронуть тему разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами. Изменения бюджетного законодательства не раз приводили к снижению доходной базы регионов. Так, в 2010–2012 годах были приняты решения о перераспределении нормативов, зачислении акцизов на нефтепродукты и алкогольную продукцию.
Огромное влияние на наполняемость региональных бюджетов оказывает расширенное использование ускоренной амортизации, освобождение от налогообложения движимого имущества, при этом расходные обязательства не уменьшаются, а только увеличиваются. Поэтому просьба к Правительству вернуться к теме баланса доходных источников и расходных обязательств на региональном и местном уровне и вести мониторинг этого баланса в постоянном режиме, потому что без такого оптимального сочетания долгосрочное планирование является проблемным.
В-четвертых, хотел бы затронуть вопрос об определении понятия «неэффективных расходов». Мне кажется, необходимо выработать единую методику, было бы правильным Правительству, Минфину и Минрегиону совместно со Счётной палатой вернуться к этой теме, имеющей большое значение для оценки эффективности бюджетной политики.
Уважаемые коллеги, важнейшая деятельность по развитию бюджетной системы, созданию соответствующих инструментов не должна подменять повседневную работу по повышению эффективности расходов в конкретных отраслях. В этой связи рабочая группа считает целесообразным запланировать заседание президиума Госсовета по ряду ключевых и финансово ёмких направлений, имеющих огромное значение для развития регионов и страны в целом. Какие это направления? Первое — повышение эффективности бюджетных инвестиций, включая вопросы ценообразования и экспертизы проектов. Второе — эффективность расходов на государственное и муниципальное управление, включая вопросы предельных уровней расходов и оптимизации структуры, численности и мотивации работы чиновников. Третье — эффективность расходов в сфере профессионального и среднего образования, в том числе с учётом вступившего в силу закона об образовании. Четвёртое — эффективность расходования бюджета в области здравоохранения и средств фондов обязательного медицинского страхования. Это особенно актуально в свете серьёзных реформ, которые разворачиваются в здравоохранении. Пятое — эффективность расходов в сфере ЖКХ с учётом новых задач, поставленных Президентом России по тарифному регулированию. Шестое — эффективность расходов по стимулированию экономики и развитию инфраструктуры с учётом задач по повышению динамики роста ВВП.
В заключение хочу сказать, что необходимо в кратчайшие сроки доработать и принять правительственную программу повышения эффективности расходов.
Спасибо за внимание!